Le budget pour 2025 doit être voté d’ici la fin de l’année : le calendrier et des risques de blocage à l’Assemblée

L’épreuve du vote du projet de loi de finances (PLF) pour 2025 sera bien plus corsée que les années précédentes. Depuis 2022, le gouvernement macroniste, malgré sa majorité relative à l’Assemblée nationale, parvenait à faire voter ses textes budgétaires en ayant recours à l’article 49.3 de la Constitution, qui permet de faire adopter des textes sans vote.
Mais la dissolution et les élections législatives anticipées des 30 juin et 7 juillet ont rendu l’équation plus complexe encore cette année : le flottement de la situation politique – un gouvernement qui tarde à être nommé ; aucun bloc politique susceptible de constituer une majorité à l’Assemblée nationale – risque de se heurter au calendrier exigeant de la préparation des lois de finances.
Le PLF, qui définit les recettes et les dépenses de l’Etat pour l’année à suivre, doit en effet impérativement être voté avant la fin du mois de décembre. Au préalable, la préparation du budget impose plusieurs étapes obligées, et ce dès le mois de septembre.

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Les ministères attendent toujours les lettres plafonds

Le processus budgétaire débute avec l’envoi par le chef du gouvernement de « lettres de cadrages » à ses ministres. Cette étape, qui a généralement lieu entre mars et avril, permet de définir les orientations de politiques économiques pour l’année suivante et de préparer des scénarios budgétaires.
Après un temps de négociation politique, qui s’achève en principe en juin, Matignon envoie des « lettres plafonds » à chaque ministre au début du mois d’août. Celles-ci fixent précisément les crédits attribués à chaque mission du ministère et permet aux administrations de commencer à élaborer leurs budgets.
Le premier ministre démissionnaire, Gabriel Attal, n’a toujours pas envoyé ces lettres plafonds aux différents ministères. Cela devrait être le cas d’ici le 15 août, a indiqué le ministère des finances à l’Agence France-Presse. De fait, si aucune règle formelle ne fixe de calendrier pour leur envoi, le temps presse pour ne pas mordre sur les étapes suivantes.
Le Haut Conseil des finances publiques donne son avis

D’ici à la mi-septembre, en coordination avec les ministères, la direction du budget du ministère des finances travaille à la finalisation des articles du PLF 2025, ainsi qu’à la rédaction de ses multiples annexes. Une fois cette tâche effectuée, le PLF est soumis au Haut Conseil des finances publiques pour avis autour du 13 septembre.
Cet organisme placé sous la houlette de la Cour des comptes a pour mission d’évaluer la cohérence du projet au regard des orientations définies dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) qui fixe la trajectoire budgétaire sur plusieurs années, mais aussi de mettre à l’épreuve le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses de l’année.
Le Conseil d’Etat est ensuite saisi pour passer au crible chacun des articles du projet, et vérifier les chiffres des évaluations de recettes et des plafonds.
A la fin de ce processus, la direction du budget confectionne le « bleu » du PLF, un fascicule annexé présentant les crédits affectés à chaque ministère.
Le PLF doit être présenté en conseil des ministres

L’article 39 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) impose que le PLF soit présenté en conseil des ministres avant d’être déposéà l’Assemblée nationale, le premier mardi d’octobre. Il devrait donc être dévoilé au plus tard lors du conseil des ministres précédent, qui devrait se tenir le mercredi 25 septembre.
Les parlementaires votent le projet de loi de règlement

En préalable de l’examen du nouveau PLF, le gouvernement doit solder les comptes de l’année budgétaire écoulée, en soumettant au Parlement un projet de loi de règlement lors d’une session extraordinaire, fin septembre. Ce projet a des chances d’être rejeté par les blocs hostiles à la politique d’Emmanuel Macron, comme en 2022 et 2023), mais cela n’aura pas d’impact sur la suite du processus, car ce vote n’a pas de valeur contraignante.
Le PLF est déposé à l’Assemblée nationale

Après avoir été présentés en conseil des ministres, le PLF et ses annexes doivent être déposés à l’Assemblée nationale au plus tard le mardi 1er octobre. Il est ensuite immédiatement envoyé pour examen à la commission des finances du Palais-Bourbon.
Les parlementaires négocient et votent le nouveau budget

Jusqu’à la mi-décembre, la phase d’examen du PLF est ouverte. En première lecture, les députés ont la tâche de discuter, puis de voter, la première partie du projet consacrée aux ressources et à l’équilibre du PLF. Ils ont ensuite la responsabilité de travailler et de voter sur la deuxième partie dédiée aux crédits des missions.
La navette parlementaire conduit au passage du PLF au Sénat, qui doit à son tour se prononcer sur le texte. En cas de désaccord entre les deux chambres parlementaires, l’Assemblée nationale a le dernier mot.
Après le vote, le Conseil constitutionnel peut être saisi pour se prononcer en urgence sur la conformité de certaines des mesures du PLF avec la Constitution. Cette saisine peut émaner d’un groupe de 60 députés, de 60 sénateurs, du président de la République, du premier ministre ou du président d’une des deux assemblées. Les Sages peuvent censurer une partie des mesures, qui disparaissent du texte final.
Date butoir pour publier le PLF au Journal officiel

Après son vote au Parlement, la loi de finances doit être promulguée par le président de la République et publiée au Journal officiel au plus tard le 31 décembre.
Si le blocage s’installe à l’Assemblée nationale et que les groupes politiques antagonistes ne parviennent pas à trouver de compromis, il est possible que le PLF ne soit pas voté d’ici la fin de l’année. Ce scénario étant inédit dans l’histoire de la Ve République, la France rentrerait dans l’inconnu, avec de probables perturbations sur le fonctionnement de l’Etat.
Le ministère de l’économie et des finances a déjà étudié une option d’urgence pour pallier l’absence d’un budget : une loi spéciale qui autoriserait le gouvernement à continuer de percevoir l’impôt et à ouvrir certains crédits budgétaires. Cette solution nécessiterait toutefois l’approbation du Parlement (avec ou sans 49.3), qui est loin d’être acquise.
Adel Miliani
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